关于我国编制低碳城市发展规划的若干思考

◎秦贤宏   朱红

    进入21世纪以来，随着后工业化进程的加快，人类生产和生活造成的能源安全和全球变暖问题引起了全球的广泛关注。“低碳经济”是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭、石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护“双赢”的一种经济发展形态。哥本哈根会议之后，我国政府明确提出了“到2020年我国单位GDP碳排放强度比2005年下降40~45%”的目标，并将其作为约束性指标纳入到“十二五”国民经济和社会发展规划纲要。温家宝总理在国务院常务会议上要求把应对气候变化作为国家经济社会发展的重大战略，并强调：要培育以低碳排放为特征的新的经济增长点，加快建设以低碳排放为特征的工业、建筑、交通体系，积极开展低碳城市试点示范。
 “低碳城市”是节能减排和发展低碳经济的重要载体，是城市可持续发展的目标模式，即将经济发展、社会进步和环境保护置于同等重要的地位来综合考虑的一种发展模式。2010年7月，国家确定在广东、辽宁等五省及南昌、贵阳等八市开展国家低碳试点工作，要求试点地区应加快形成以低碳排放为特征的产业体系和消费模式，努力建设成中国低碳发展的先行区和实验区，在应对气候变化方面发挥示范作用。在此之后，全国上下掀起一股低碳化浪潮，江苏省也于今年2月公布了第一批低碳试点城市名单，要求各试点单位迅速着手编制低碳城市发展规划。然而如何编制一部理念先进又符合实际的低碳城市发展规划却是一个难题，目前国内外尚没有一个非常成熟的案例，学术界仍处于探索之中。基于此，本文欲结合江苏省首批低碳试点城市的规划编制经验，梳理低碳城市发展规划的编制内容与方法，期望能为我国其他地区编制同类规划提供一定的借鉴和参考。
    一、规划的基本要求
低碳城市发展规划（以下简称“规划”）是各地开展低碳工作，推动实施低碳经济战略，落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会的指导性文件。制定规划是将低碳战略转变为有效的地方行动的重要措施，也是各低碳试点城市的重要工作任务。通过制定规划，明确各个城市的特点及定位，用前瞻性的思路和创新性的手段，指导试点与示范，最终实现提升区域可持续发展能力的目标。
    规划应以促进当地生产生活的节能减排，实现经济社会与资源环境协调发展为目标，按照国家和省、市的法规政策的要求，从当地实际情况出发，针对制约本地实现可持续发展的主要问题，制定总体目标和具体目标，结合目标提出具体明确的重点任务和发展方向，分阶段、分步骤、有重点地实施示范项目，实现整体最优和协调发展。
    规划可从各城市申报初起年限算起，规划期限一般为10年，可分为三个实施阶段。近期是重点突破阶段，按照推概念、打基础、专项突破的思路，加强节能减排和循环经济建设，实施一批低碳试点示范工程和项目，使低碳城市轮廓初现，打下比较良好的发展基础。中期是全面推进阶段，按照优结构、铸模式、链条完善的思路，通过产学研结合，多元化功能复合，基本建成以低碳产业、低碳消费和低碳社区为主导的低碳城市，铸成比较科学先进的发展模式。远期是继续提升阶段，按照树品牌、定格局、功能提升的思路，进一步完善低碳制度和服务体系，力争发展成为具有持续活力的低碳示范城市。
    二、规划的主要内容
    1、现状与条件
    全面阐述低碳试点城市的自然地理条件，人口、资源、环境状况和经济社会基础情况，对本地开展低碳城市建设的有利条件和制约因素进行客观系统地评价；根据《IPCC温室气体清单指南》，结合各部门提供的现有数据，编制完成本城市的温室气体排放清单，综合分析碳排放总量的演变特征、行业构成及空间分布，在借鉴相关低碳城市建设经验和模式的基础上，从区域层面的可持续发展需求出发，综合分析制约所处区域低碳建设的典型重点问题和瓶颈问题。
    2、指导思想、原则与目标
    围绕低碳城市建设主题，提出低碳建设的指导思想与基本原则，应面向新时期经济社会发展的重大战略需求，在顺应国内外低碳化发展趋势的同时，突出区域特色，体现对周边地区或同类型地区低碳化发展的示范及带动作用。规划应贯彻低碳发展战略，以科学发展观为指导，以全面建设资源节约和环境友好型社会为奋斗目标，以清洁生产、低碳生活、绿色发展为核心，结合全省经济社会总体布局和区域可持续发展面临的主要问题，确定规划期内本地区低碳发展的总体目标和阶段目标，并量化为具体的任务指标。
    3、重点领域和发展方向
    根据低碳城市发展目标，从以下四个方面确定低碳建设的重点领域和发展方向。
    （1）构建低碳生产体系
产业是低碳城市发展的核心。未来发展中，要紧紧围绕低碳经济发展目标，立足现有的产业基础，综合运用多种手段和措施，改造提升现有产业结构和层次，提高企业节能水平，促进资 源综合利用，形成“低能耗、低排放、低污染”的低碳生产体系。
    （2）打造低碳社会模式
    社会是低碳城市发展的基础。未来发展中，要紧紧围绕低碳社会建设目标，根据低碳社会建设原理，稳步推进低碳建筑、低碳交通建设任务，积极倡导低碳化的生活方式，努力打造一个全方位、多层面的低碳社会模式。
    （3）完善低碳基础设施
    能源、环保和碳汇系统是推动低碳城市发展的重要硬件。未来发展中，要从满足低碳经济发展的要求出发，加快能源、环保、碳汇等与低碳发展密切相关的硬件设施改造，努力提供一个高水平的低碳设施环境。
    （4）增强低碳支撑能力
    技术、服务和管理是支撑低碳城市发展的重要软件。未来发展中，要从可持续发展的角度出发，加强与低碳经济发展有关的技术平台、服务体系和管理制度建设，以进一步增强全市低碳经济发展的支撑能力。
    4、具体落实
    依据低碳城市建设的发展目标和重点领域，确定一批具有经济、社会、环境效益好，科技含量较高，有利于从整体上提高试点城市低碳化水平的试点示范项目。项目应明确建设内容、建设规模、预期目标、实施进度、责任主体，要突出多方参与、机制创新、综合集成的特点，强调在地方政府的领导下，创造良好的环境，充分发挥各部门、各行业的积极性，调动全社会的力量，充分利用科技、社会、市场资源，通过发展模式的创新和综合示范，提高政府管理能力、技术转化应用能力、产业发展能力，推进区域低碳建设工作，实现经济社会可持续发展。
    5、实施保障
    组织管理方面要明确低碳城市建设的管理主体，制定低碳工作推进机制，并建立逐层分级落实责任机制，加强地方部门的协作；法规政策方面要按照政府引导和市场主导的原理，制定相应的财税优惠、产业准入和能源定价政策，确保低碳建设能够有序推进；资金保障方面要建立健全各级财政投入机制，增强金融机构信贷支持力度，鼓励社会资金加大投入热情；规划还要强调社会支持，要求加强媒体宣传，做好教育培训，鼓励公众参与，充分调动社会大众参与低碳城市建设的积极性和主动性；此外，规划还应提出一些争取上级政府和国际社会支持的措施和建议，以提升规划的实施能力。
    三、规划的工作程序
    l、组织规划编制组，制定编写计划
    规划的编制可以由市发展和改革委员会牵头，组织各相关职能部门的业务骨干和科研设计单位、高等院校等方面的专家学者和专业人员参加的规划编制组，并根据规划区的各种安排拟定编写计划。
    2、收集分析资料，深入调查研究
    规划编制组应在认真收集、整理、分析有关资料和现有各类规划报告的基础上，进行有关指标的测算，并有重点地进行现场调查和专题研究，认真分析和发现当地可持续发展所面临的重大问题。
    3、提出规划初稿
    在调查和研究的基础上，确定规划目标、重点领域、提出具体保障措施以及优先项目计划，完成规划初稿。
    4、征求意见
    通过组织召开座谈会、开展咨询研讨等方式，广泛听取有关部门和社会各界对规划初稿的意见和建议。
    5、编制完成规划
    在征求各方意见的基础上，修改提出规划报批稿，经市发展和改革委员会审核，组织专家和相关部门代表进行联席审议修改后，确定规划完成。
    6、提交政府或人大审批
    规划完成后，应提交当地政府或人民代表大会批准通过，并呈报省政府备案。

                                                        （作者单位：江苏省工程咨询中心）